打赢攻坚战 脱贫奔小康
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下足"绣花"功 打赢高质量脱贫攻坚战
时间:2018-11-01 13:09来源:中国扶贫网作者:庞庆明 杜斌 祝万翔

       2018年2月12日,习近平在打好精准脱贫攻坚战座谈会上强调:“把提高脱贫质量放在首位,聚焦深度贫困地区,扎实推进各项工作。”不论是摆脱贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,还是促进山川秀美、社会和谐,都要求提高脱贫质量和效果。在脱贫攻坚过程中,只有瞄准主攻方向,尊重产业发展规律,建立和完善相应保障体系,克服产业扶贫内在矛盾,才能使脱贫质量得到切实有效提升。

       高质量脱贫的时代方位及其重大意义

      “消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。”社会主义的平等,就是“人把别人当作和自己平等的人来看待”。高质量脱贫具有全局性、历史性、根本性意义。广义的扶贫开发可分为扶贫、脱贫、致富三个环节,以及“扶贫-脱贫”、“脱贫-致富”两个阶段。当前中国深度贫困区仍处于“扶贫-脱贫”攻坚期,广大脱贫地区则处于“脱贫-致富”启动期,处于由脱贫向致富的开发过渡期,这是高质量脱贫的时代方位。

       一方面,广大脱贫地区基本进入脱贫户收入持续增长,贫富差距日益缩小,逐步迈向共同富裕的战略节点,处于由脱贫减困向共同富裕方向启动和迈进的过渡期。在中央统一部署下,地方政府因地制宜制定本地区教育扶贫、财政金融扶贫、产业项目扶贫等扶贫开发政策及措施,支持集体经济及合作经济发展,对扶贫资源进行总体性支配。经过数载奋战,贫困区绝对贫困问题基本解决,贫困人口数量大幅缩减,贫困发生率大幅下降,贫困户生活状况得以有效改善,开始向共同富裕方向迈进。另一方面,当前中国深度贫困区仍处于“扶贫-脱贫”攻坚期。当前中国贫困区扶贫范围不断缩小,但扶贫难度不断加大,脱贫攻坚总体向深度贫困区转移。全国农村贫困人口还有3000多万人,脱贫人口总量大,贫困程度深,且主要分布在集中连片特困区。这些地区自然条件差,基础设施薄弱,公共服务水平较低,减贫边际效应不断下降,增收难度不断加大,贫困代际传递趋势明显,是难啃的“硬骨头”。

       全面建成小康社会以社会结构整体优化状况及范围拓展程度为基本评估依据。与此不同的是,脱贫攻坚则是以民生改善状况、人均可支配收入和基本公共服务为主要衡量指标。由摆脱贫困到全面小康,还有相当长的一段路要走。提高深度贫困区脱贫质量,则有利于缩减该地区贫困人口由贫困到脱贫、由脱贫到致富、再由致富到全面小康的蜕变步骤。这是因为,高质量脱贫不仅意味着贫困者摆脱了绝对贫困,而且还为其过上持久、稳定的宽裕生活奠定坚实基础;不仅是系统性、动态性、互利性的先富带动后富的过程,更是农民脱贫动能转换和提升的过程;不仅具有底线性和普惠性,更注重先进性和差别性。总之,高质量脱贫是党领导下的全国人民脱贫致富奔小康的基本保证。

        高质量脱贫的主攻方向及其内在矛盾

       “十三五”规划纲明确提出“要通过产业扶贫,实现3000万以上农村贫困人口脱贫”。习近平于2017年1月在河北张家口看望慰问基层干部群众时也强调:“完成脱贫攻坚任务,要把发展生产扶贫作为主攻方向。”产业扶贫是通过发展特色种植和养殖、绿色农业、农村电商等农村产业,减少和消除社会贫困人口的过程。实践证明,这一扶贫举措既取得了巨大成效,也产生了诸多问题。譬如,资金违规使用或闲置,项目推进慢,没有产生效益甚至造成损失,扶贫项目不精准,与贫困户利益联结机制未落实。笔者在调研时也发现,有些地方政府的产业扶贫带有明显的随意性和盲目性,龙头企业带动贫困户脱贫的意愿普遍偏低,而合作社又容易产生“精英俘虏效应”。

        从根本上讲,这是由产业扶贫固有矛盾——贫困户对彻底脱贫的美好愿望与产业资本追求利润最大化的社会属性之间的矛盾所导致。产业资本在集聚高级要素,形成产业体系过程中不仅自发追求利润最大化,而且还时常发生产品滞销、企业跑路,强迫贫困农民流转土地承包经营权,村集体和贫困户利益受损等情形。只有推进产业扶贫的目标一元化、行为规范化、主体社会化进程,脱贫质量和效益才能得到保障。

       建立和完善高质量脱贫保障体系

       首先,强化政府引导与监管职能,保障产业扶贫朝着共同富裕这一一元化方向发展。从成本和收益角度考虑,私人资本性质的龙头企业单向度追求利润最大化,其带动贫困户脱贫的意愿普遍缺乏。为平衡龙头企业经济目标与扶贫责任的张力,地方政府应对龙头企业进行“市场外”引导,使之自觉带动贫困户脱贫致富。一要在产业扶贫中做出有利于共同富裕实现的经济制度安排,如加强集体经济组织反贫能力建设,形成以集体资本主导私人资本性质的龙头企业发展,龙头企业带动合作社发展的联动模式;二要整顿贫困地区各类“名实不符”的合作社,使之回归到合作生产、共同致富的基本功能定位上来;三要因地制宜制定龙头企业参与扶贫的可行性指标,并以之作为行政规划及审批的前置性条件;四要发挥财税、金融、产权等政策激励效能,提升龙头企业帮扶能力;五要发挥龙头企业的人力资本服务对贫困者脱贫的带动效应,并健全以公平分配为核心的利益联结机制。

       其次,通过人大立法和行政执法推进产业扶贫工作规范化进程。立法机关应将产业扶贫政策上升为法律制度,将产业扶贫工作纳入法定调节领域,以“生存有保障,发展有帮扶”为立法原则,重点解决产业扶贫中的“为谁扶”“谁来扶”“扶什么”“怎么扶”的问题。为此,一要完善产业扶贫对象合法权益的法律保护程序;二要明确扶贫开发推进主体的法律责任和义务,规范扶贫产业项目分类、审批权限及资金使用范围,规范产业扶贫资产产权归属;三要设立以产业扶贫开发为主要职能的国家机构,明确工作人员法定职责,将其行为置于法律监督之下;四要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为法定程序,确保产业扶贫项目合程序性和合规律性相统一;五要建立贫困统计监测体系,实现数据共享;六要建立产业扶贫开发工作成效考核制度、逐级督查制度和责任追究制度。

       最后,注重社会组织建设,强化贫困者主体地位,确保其能够享有产业扶贫成果。社会企业以产业化、商业化、市场化手段从事扶贫工作,并将部分利润贡献社会公益事业,通过“市场内”获利手段达到“市场外”扶贫目标,因而直接代表贫困者利益,体现贫困者主体地位。社会企业家既追求社会价值,如创造就业机会、注重产品质量安全和环境保护、降低民生类产品价格、维护员工权利,又通过提升竞争力追求经济价值,而追求利润也是为了履行社会责任。国外已有很多社会团体开办社会企业。在国内,北京、深圳、贵州等多省份的人民团体积极创办此类企业,帮助贫困者就业创业,参与贫困地区扶贫开发,推动乡村振兴,在运用企业模式推进扶贫事业发展方面做出了宝贵探索。

        总之,只有在党的正确领导下,将政府的主导作用与贫困者的主体地位辩证统一起来,将政府再分配行为的法治化建设与贫困者摆脱贫困的社会化建设有机结合起来,才能最大限度地提升脱贫质量和效益。(作者简介:庞庆明,男,1981年生,山东聊城人,经济学博士,兰州财经大学副教授,中国人民大学博士后;杜斌,男,1980年生,山东临沂人,经济学博士,兰州财经大学副教授;祝万翔,(国务院国资委)《中国市场》国家扶贫战略研究院院长。)


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